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Existe séria controvérsia entre Argentina e Uruguai. Diz respeito à decisão do Uruguai - contestada pela Argentina - de autorizar, no seu território, dois grandes projetos de fábricas de papel e celulose. Alega a Argentina que as fábricas ameaçarão a qualidade das águas do Rio Uruguai, que banham o seu território, com conseqüências para a sua população naquela área.

No plano geral, a controvérsia está ligada ao tema do desenvolvimento sustentável. Diz respeito à eqüitativa e equilibrada relação que deve prevalecer entre a dimensão ambiental e a econômica de projetos industriais situados num rio transfronteiriço.

Na especificidade do Mercosul a disputa tem grande relevância pelas tensões políticas que vem provocando. Para o Uruguai, trata-se de uma causa nacional, pois esses investimentos são os maiores da História do país, criarão milhares de empregos, representam uma oportunidade de utilização de extensas áreas reflorestadas e adicionarão cerca de 2% ao produto nacional bruto. Entende o Uruguai que as análises de impacto ambiental dos projetos, impostas por suas autoridades e transmitidas à Argentina, foram rigorosas e que as condições de funcionamento exigidas estão em consonância com os mais altos padrões estipulados no âmbito da União Européia.

A Argentina considera as informações recebidas insuficientes, teme danos irreparáveis à sua economia e ao meio ambiente da região e é sensível aos movimentos populares dos moradores do lado argentino do Rio Uruguai que vislumbram sérios riscos à saúde da população, à piscicultura, à agricultura e ao turismo. Daí o bloqueio-protesto - já suspenso - que esses moradores efetuaram sobre pontes, que impediu a livre circulação de mercadorias no Mercosul, inclusive as provenientes ou destinadas ao Brasil.

A disputa entre a Argentina e o Uruguai - exceção feita ao bloqueio das pontes - não foi encaminhada ao sistema de solução de controvérsias do Mercosul. Nem houve, por parte do Brasil, disposição para mediar a disputa, tal como solicitado pelo Uruguai na esfera do Mercosul. Ela está no âmbito da Corte Internacional de Justiça de Haia, com base num tratado de 1975 - o Estatuto do Rio Uruguai - celebrado e em vigor entre os dois países, que, como outros, coexiste de maneira juridicamente autônoma com o ordenamento do Mercosul.

A validade jurídica desta autonomia não elimina a tensão política no espaço do Mercosul, pois há desproporção entre o tamanho de um problema que afeta a agenda política interna da Argentina e a escala do que é percebido no Uruguai como um veto argentino a uma bem fundamentada causa nacional. Esta desproporção realça a crescente insatisfação do Uruguai com o Mercosul e é parte da crise do processo de integração.

No campo mais circunscrito da dimensão jurídica da controvérsia, cabe analisar a sentença da Corte de Haia de 13 de julho, que tratou do pedido argentino de medidas provisórias, equivalentes, no nosso sistema, a uma cautelar. A Argentina pleiteou a suspensão da construção das fábricas e requereu que o Uruguai cooperasse com ela na preservação do meio ambiente do Rio Uruguai, não tomando medidas unilaterais que não estivessem em consonância com o disposto no tratado de 1975. A Corte decidiu que não havia elementos que justificassem uma cautelar, pois a decisão do Uruguai de autorizar a construção das fábricas não constituía uma ameaça iminente de dano irreparável para o meio ambiente do Rio Uruguai e para os interesses socioeconômicos de habitantes ribeirinhos do lado argentino do rio. Ressalvou, no entanto, que o Uruguai assumia os riscos inerentes a qualquer decisão que a Corte venha a tomar quando decidir sobre os méritos da questão e que a construção das fábricas não pode ser entendida como um fato consumado.

No processo, a Argentina alegou, no âmbito do regime jurídico de um rio transfronteiriço criado pelo tratado bilateral de 1975, a interconexão dos dois tipos de obrigação - de comportamento e de resultado - que são característicos do Direito Internacional do Meio Ambiente.

As obrigações de comportamento estabelecem um dever de cooperação por meio de consultas concebidas para institucionalmente assegurar o compartilhamento de informações técnicas e a colaboração num processo decisório sobre obras que afetam o regime do rio. O Uruguai assinalou no processo que a Argentina não negou ter já recebido significativas informações sobre o projeto. Reiterou sua intenção de cumprir plenamente as provisões do estatuto e fez a oferta de um monitoramento contínuo e conjunto das conseqüências ambientais para o rio, provenientes do funcionamento futuro das fábricas. Foi por estas razões que a Corte entendeu que, nesta matéria, não cabia uma cautelar, pois eventuais falhas ou responsabilidades poderão ser dirimidas na sentença de mérito.

A obrigação de resultado, no caso, foi circunscrita pela Corte à preservação da qualidade das águas do Rio Uruguai nos termos das normas do tratado de 1975. Nesta matéria, disse a sentença, também não cabia a cautelar da suspensão das obras, pois eventual ameaça de poluição só ocorreria quando as fábricas estivessem em funcionamento e poderá, assim, ser tempestivamente examinada na sentença de mérito.

No plano jurídico, entendo que a decisão da Corte conteve, no caso, uma aplicação excessiva do princípio de precaução. Também não aceitou o equivalente a um direito de veto da Argentina às papeleras do Uruguai. Neste sentido cabe um contraste com outras normas do Direito Ambiental. Fábricas de papel e celulose que atendem aos requisitos de controles ambientais rigorosos não comportam uma analogia com movimentos transfronteiriços de resíduos perigosos e seu depósito. Estes são regulados pela Convenção da Basiléia, que se baseia no princípio do consentimento prévio e explícito e reconhece o direito soberano de qualquer Estado de proibir a sua entrada e depósito. Não é o caso das papeleras.

Celso Lafer, professor titular da Faculdade de Direito da USP, foi ministro das Relações Exteriores no governo FHC

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