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Nos últimos dez meses o Brasil assistiu atônito aos diários atrasos e cancelamentos de vôos e a dois dramáticos desastres aéreos que contabilizam mais de 300 mortos. Dias depois do acidente ocorrido em Congonhas, o presidente Lula veio a público comunicar que serão realizadas mudanças operacionais e gerenciais no sistema aéreo brasileiro. Apesar de anunciadas pelo presidente, parte dessas medidas é de exclusiva competência da Agência Nacional de Aviação Civil (Anac). Neste contexto, afastando qualquer visão ideológica, é curioso analisar a relação do presidente Lula com as agências reguladoras.

As agências reguladoras têm a sua existência justificada na necessidade de gerenciamento dos serviços públicos. Em teoria, as agências reguladoras deveriam realizar o trabalho com autonomia decisória, o que seria garantido pela impossibilidade de o presidente da República trocar os seus diretores durante a vigência dos respectivos mandatos e da existência de orçamento próprio. A idéia é que a agência reguladora não atue politicamente, que seja um órgão técnico, capaz de estabelecer o bom equilíbrio entre os interesses da sociedade e dos investimentos na infra-estrutura do País.

Sendo as agências reguladoras uma relativa novidade no País, um aspecto político não pode ser desprezado: a possibilidade de o presidente vir a ser responsabilizado pela opinião pública por uma decisão que não foi tomada por ele e que é de exclusiva competência da agência reguladora.

No início do seu governo, inúmeras foram as críticas do presidente Lula e dos seus ministros às agências reguladoras. Naquele momento, mais do que o simples desejo de intervir nas atividades econômicas, talvez Lula estivesse preocupado com a repercussão que decisões impopulares das agências teriam junto à opinião pública, com potencial para contaminar a popularidade do governo.

Em 2003, Lula se viu diante de duas opções. Uma seria reforçar a independência decisória das agências, atuando em sintonia com os conceitos econômicos e jurídicos que justificaram a sua criação. Para isso o presidente precisaria ter indicado para a diretoria das agências técnicos com notória e incontestável expertise nas suas áreas, amplificando a percepção da sociedade de que tais decisões haviam sido tomadas por técnicos capazes e independentes, sem nenhuma ingerência do governo.

A outra opção - escolhida por Lula - foi capturar as agências reguladoras, reduzindo ou aniquilando a sua independência decisória. Neste cenário as agências deixam de ser órgãos reguladores para se tornarem departamentos do governo. A Anac é o exemplo típico. O seu diretor-presidente não é técnico, no seu currículo não consta nenhuma experiência anterior no setor aéreo. Ele é um político, faz parte dos quadros do PT, assim como outros diretores da Anac. A Anac se confunde com o governo, não dispõe de independência, de orçamento compatível com as suas atribuições nem de técnicos com capacidade decisória.

Como demonstra o atual caos aéreo, a estratégia traçada pelo governo para não ficar à mercê de decisões autônomas da agência se mostrou equivocada não apenas porque para implementá-la foi preciso arcar com o custo da ineficiência decorrente da nomeação de políticos que não entendem do setor aéreo, mas porque agora o governo não terá como deixar de arcar com o custo político das ações implementadas ou que deixaram de ser implementadas pela Anac, exatamente o que pretendia evitar. E vale lembrar que a Lei nº 11.182 determina ser atribuição da Anac “aprovar e fiscalizar a construção, reforma e ampliação de aeródromos e sua abertura ao tráfego”, razão pela qual o resultado das investigações poderá concluir que a agência tem responsabilidade direta no trágico acidente ocorrido em Congonhas.

Enfim, a experiência recente nos mostra que quando as agências deixam de funcionar como reguladoras todos perdem, inclusive o governo que a captura para se “proteger” de eventuais decisões impopulares. Assim, o desafio que se apresenta é compreender em que medida a baixa percepção da sociedade sobre as diferentes atribuições das agências reguladoras e do governo pode influenciar atos do Poder Executivo que tendem a usurpar o poder regulatório para, num segundo momento, atuar de forma que o governo seja incentivado a enfatizar a autonomia decisória das agências em vez de neutralizá-la.

Guilherme Vinhas é advogado

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