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A reforma política entra e sai da agenda nacional desde o ocaso do regime militar. Para trazer alguma idéia nova ao debate, é bom parar para pensar por que ele avançou tão pouco até hoje e por que sempre volta à ordem do dia.

Alguns questionam a razão de ser de uma discussão que não pára nem aparentemente vai a lugar nenhum. “O político, quando não tem o que fazer, começa a falar de reforma política”, alfinetou Leôncio Martins Rodrigues recentemente, desconfiado que a proposta de tratar da reforma numa mini-Constituinte seja “um factóide para desviar da questão central, que é a corrupção”.(1) Wanderley Guilherme dos Santos, de outra perspectiva política, também enxerga motivos ocultos na discussão. “Não existe relação sistemática entre tipos de sistema político-eleitoral e nível de corrupção ou desempenho de desenvolvimento”, argumenta, para concluir que as propostas de alteração do sistema de representação proporcional encobrem uma reação conservadora à invasão da política pelas massas de eleitores e candidatos desvinculados das elites tradicionais.(2)

Qualquer proposta de mudança das regras do jogo político comporta a suspeita, senão a certeza, de favorecer uns e prejudicar outros – candidatos, partidos, situações, setores da sociedade. Feita a ressalva óbvia, sustentamos que apesar disso ou por isso mesmo o debate não pode ser afastado como mera cortina de fumaça. Se há mais de vinte anos a reforma política volta à pauta, embalada por interesses diferentes em circunstâncias diferentes, é porque nossas instituições têm de fato problemas graves de eficiência e transparência. Ocorre que o foco dos problemas e sua percepção pelos atores envolvidos foram mudando com o tempo, o que não ajuda a clarificar as alternativas em jogo. O retrospecto feito na primeira parte deste artigo sugere que nesses vinte e poucos anos o eixo do debate se deslocou da liberdade face ao autoritarismo, para a governabilidade democrática, para a legitimidade das instituições representativas.

A boa proposta não é a que aponta para um desenho institucional ótimo abstrato, mas a que permita a convergência de opiniões e interesses concretos, necessariamente diversos, “impuros” e variáveis, para dar um passo adiante no processo de democratização do país. É para isso que tentamos apontar na conclusão, aprendendo com os avanços que ocorreram, apesar de tudo, e com os tropeços das tentativas de reforma.

Casuísmos no caminho da transição

Comecemos pelo balanço histórico. A mudança da legislação eleitoral e partidária entrou na pauta da transição democrática brasileira sob o signo dos “casuísmos” destinados a manter o processo político no trilho da “abertura lenta, gradual e segura” do presidente Ernesto Geisel, firmando a jurisprudência histórica de que não há propostas inocentes nessa matéria. A isso a oposição respondeu sustentando a bandeira das liberdades democráticas – anistia, direitos humanos, livre organização partidária, eleições diretas em todos os níveis – e mantendo o cerco ao regime – um cerco pacífico mas que excluiu acordos explícitos sobre as etapas e o ponto de chegada da transição.

O “pacote de abril” de 1977, baixado com o Congresso fechado temporariamente, tentou frear o crescimento do MDB mantendo as eleições indiretas de governador, torcendo a proporcionalidade da representação na Câmara a favor dos estados menos urbanizados, introduzindo o senador “biônico” – eleito pelo mesmo colégio indireto do governador – e alterando a composição do colégio eleitoral indireto para presidente. Isso não impediu a oposição de crescer mais em 1978, sobretudo nas eleições para o Senado. Em agosto de 1979 o presidente João Figueiredo sancionou a lei da anistia. No fim do ano, mobilizou sua maioria no Congresso para abolir o bipartidarismo compulsório e extinguir a Arena e o MDB, esperando fragmentar os oposicionistas, inclusive os que voltavam do exílio, enquanto os governistas continuariam unidos no mesmo partido com outro nome.

A reformulação partidária induzida deu certo a medias para o governo. A Arena converteu-se em PDS quase sem perda de substância. O velho trabalhismo voltou à cena dividido em duas legendas, PTB e PDT, por artes do general Golbery do Couto e Silva. O novo sindicalismo aliado a setores de esquerda católicos e comunistas fundou o PT. Mas o PP, criado por Tancredo Neves e Magalhães Pinto para ser uma “terceira via”, inviabilizou-se depois que o governo recorreu a mais casuísmos – proibição de coligações e voto vinculado para deputado e governador – para favorecer o PDS. Reincorporou-se ao PMDB, a bordo do qual a maioria da oposição optara por continuar.

Em 1980 o governo propôs e o Congresso aprovou por unanimidade a volta das eleições diretas de governador e da totalidade dos senadores, acabando com o “biônico”. Em 1982 o PMDB elegeu nove governadores, entre eles Franco Montoro em São Paulo e Tancredo Neves em Minas Gerais; o PDT, somente Leonel Brizola no Rio de Janeiro; o PDS, doze, dos quais nove no Nordeste.(3) Estava pronto o cenário do cerco final ao regime, para o qual convergiram as oposições unidas, com respaldo dos novos governadores, e a insatisfação difusa da sociedade com os sinais de crise econômica.

Em abril de 1984, vendo seu PDS vacilar às vésperas da votação da emenda Dante de Oliveira, o governo apresentou uma alternativa de negociação. A emenda Figueiredo, inspirada pelo chefe da Casa Civil, Leitão de Abreu, adiava as eleições diretas de presidente para 1988 em troca de diretas para prefeito das capitais em 1986 e da devolução de prerrogativas do Congresso, entre vários pontos.

Em outras circunstâncias a proposta poderia atrair a oposição. Com o clamor das “diretas-já” ecoando nas ruas, mesmo depois da derrota na Câmara, não havia clima para negociar. Nem clima, nem interlocutor do lado do governo, dividido entre as candidaturas de Mario Andreazza e Paulo Maluf, ambos inaceitáveis para a oposição como fiadores de uma transição pactuada. Acontece que o PMDB tinha o candidato alternativo capaz de somar o respaldo das ruas, o apoio dos dissidentes do PDS e o nihil obstat dos chefes militares. Os dissidentes deixaram o PDS e criaram o PFL. E a maioria que não alcançara quorum qualificado de dois terços para reintroduzir na Constituição as eleições diretas de presidente se recompôs na Aliança Democrática para eleger Tancredo pelo colégio indireto. A morte de Tancredo às vésperas da posse acrescentou o toque do acidente aos caprichos da história, levando à Presidência, não o candidato da oposição, mas o vice José Sarney, que representava em sua chapa a dissidência liberal do partido do governo.

A devolução do poder aos civis sem mudança da regra de eleição presidencial imposta pelos militares foi, assim, o resultado imprevisto de um processo em que tanto as manobras protelatórias do governo quanto o cerco da oposição tiveram por horizonte a restauração das liberdades democráticas, mais do que a reforma das instituições.